张军：今年不设GDP增长目标不等于不要经济增长

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作者|张军(复旦大学经济学院院长、网易研究局专栏作家)

不设定gdp增长目标并不意味着经济增长不重要，但确保就业和保增长不能等同

自2月份以来，经济界基本上达成了一个普遍共识，即今年中国经济形势存在前所未有的不确定性，尤其是3月份海外疫情爆发后，这大大增加了中国经济的不确定性。虽然中国的疫情得到了有效控制，恢复工作和生产正在有序进行，但外部环境变化太快，无法预测，我们目前的经济形势不能完全由我们自己的政策来控制，因此中国今年继续设定增长目标确实非常困难。

张军

此外，我认为今年没有必要设定具体的gdp增长目标。由于疫情的影响将造成严重的失业压力，中国今年应该首先考虑就业保障问题。从这个意义上说，确保就业在短期内肯定比保护国内生产总值更重要。

此外，在过去，中国政府参照前一年经济增长的完成情况制定了今年的国内生产总值增长目标，并评估了面临的各种制约因素，这可以视为对增长潜力的估计。例如，去年的目标可能设定在6.5%左右，实际上达到了6.3%。当然，今年的目标会稍微降低一点。事实上，中国这几年的国内生产总值年增长目标比上年低0.5个百分点左右，特别是这两年，目标基本定在6-6.5%之间。如果没有疫情，今年的目标可能是6%左右。然而，在今年第一季度，出现了全球性流行病，许多事情超出了中国的控制，这也扰乱了近年来的经济增长趋势，使经济增长非常困难。因此，今年的政府工作报告没有提到这个目标是合理的，这是经济学家的共识。

但我不认为中国会放弃设定增长目标。考虑到中国已经制定了非常明确的长期发展目标，考虑到中国的体制和治理特点，不可能放弃年度增长目标。然而，年度增长目标的意义与过去不同。它不再是一个硬性指标，而是对中央政府增长潜力的粗略估计，对地方政府具有参考和指导价值。

此外，我想说，今年不提目标并不意味着经济增长一点也不重要。今年的政府工作报告提到优先考虑确保就业。因此，即使提出要确保完成“六个保证”:确保就业、民生和中小企业，这些目标的实现仍然取决于一定的经济增长率。因此，我认为不提及目标并不意味着经济增长不重要，但没有必要设定一个具有很大不确定性的目标。

既然它仍然需要一定的增长率来帮助保持就业，那么说确保就业优先于保持增长是否合理？由于增长的就业弹性在不同行业和不同规模的企业之间是不同的，所以保持增长和保证就业并不是一回事。举个最简单的例子，中国大量的就业机会是由中小企业创造的，而中国城镇近90%的新增就业机会是由中小企业提供的。然而，在对中国gdp增长的贡献中，中小企业所占的份额实际上还不到一半，而且这两个方面并不完全相等。换句话说，中小企业，尤其是中国近6000万个体户，也是解决就业问题的重要途径，但它们对经济增长的贡献并不大。从这个意义上说，这次不设定gdp增长目标可能对这些中小企业的发展更有利。目前，中国的首要任务是确保疫情期间不会出现大规模失业，因此政策重点必须转移到中小企业。总之，尽管国内生产总值增长和创造就业之间的关系是正相关的，但它们不能等同起来。

突破3%的赤字警戒线是中国在特殊情况下的一项特殊政策

今年，赤字率计划安排在3.6%以上，去年为2.8%。我认为这项措施最重要的是，中国已经突破了所谓的3%安全线。一般来说，3%的赤字率被认为是世界上赤字率的警戒线，这当然是经验性的。由于中国长期以来没有超过3%，并且由于过去两年经济下行压力不断加大，许多经济学家呼吁中国突破3%的警戒线。我认为这份政府报告中关于赤字比例安排的最重要的信号是在特殊时期需要特殊的政策。赤字可以超过3%的警戒线，超过3.6%是可以提及的，这当然为空积极的财政政策提供了巨大的政策展示空间。根据实际需要，中国可以及时扩大赤字。

现在说赤字可以增加一万亿，但是一万亿只是一个保证数字，可以说是1.5万亿，要根据需要来决定。当然，中国现在已经完成了“六保”目标，这不仅可以增加财政赤字，还可以扩大政府债务融资规模。中央专项债券和地方专项债务融资明确要求放在地方，特别是支持地方财政困难的地方政府，直接用于“六保”。

如何利用好地方特色债券是关键

今年，政府计划安排3.75万亿元地方专项债券，比去年增加1.6万亿元。我认为这无疑会增加地方政府的生产和投资支出能力。如今，许多地方政府没有多少收入，尤其是房地产衰退影响很大。但是，我们应该清醒地认识到，我国地方政府存在大量隐性债务，存在一定的债务兑现风险。因此，如何利用好地方专项债务，如何弥补短板来刺激地方投资需求就变得非常重要。但是，如果这些新的债务融资能够用来为经济复苏和就业保障项目提供融资支持，关键不能脱离当地的实际情况和条件。地方政府应避免盲目推出不切实际的大型项目，更多地满足企业和市场的需求。即使是《政府工作报告》中提到的“两个创新一个重点”(新基础设施、新城镇化、重大投资项目)，仍然坚持因地制宜，让企业和社会资本主导投资项目的原则。

抗疫专项债券是一种结构性支出安排

我认为发行万亿美元的抗疫专项债券扩大了政府支出，政府支出会产生乘数效应，这对中国经济的复苏非常重要。特别是《政府工作报告》指出，对中国来说，准确使用货币非常重要。因此，报告特别强调，包括中央政府在内的各级政府必须削减一般支出，这也间接表明这些资金不是用于政府一般支出，而是一般支出应该呈现负增长，中央政府应该带头过紧日子。这笔钱应该用于与经济复苏直接相关的领域，如民生、防疫、医疗，以及有效投资，包括基础设施建设、新基础设施投资等。，同时减少一般政府开支。因此，我认为1万亿美元的抗疫专项债券是一种定向或结构性支出安排。

当然，就中国而言，从中央政府到地方政府的支出方向要求中央政府加强检查。这笔钱用得对吗？我估计中央政府防止一般开支增长或挪用资金的决心是非常坚定的。

有人建议，城镇新就业的目标应该是一项有约束力的政策

去年，城镇新增就业目标是1100万人，今年是900万人。这一目标已经降低，因为由于流行病的影响，增长率无法回到趋势水平。去年失业率为5.5%，今年已升至6%。我认为这充分考虑了疫情对经济的影响和经济复苏的困难。在没有设定国内生产总值增长目标的情况下，中国提出了在城镇创造新就业的具体目标，这表明确保就业应优先于确保增长。平均而言，中国近几年的1000万个就业岗位基本得到保障。然而，由于今年疫情的影响，今年城镇新增就业人数已减少到900万。但我认为这一政策是有约束力的，必须实现，即使条件允许，也有可能超出。新增900万个就业岗位，今年经济形势基本稳定。当然，失业率应该高于去年，但确保就业的目标是避免今年出现大规模失业，并为实现消除贫困的目标而努力奋斗。

新基础设施主要用于增长和转型

就我个人而言，我不认为今年对新基础设施的投资更多是为了保持增长。在我看来，虽然新的基础设施有能力在一定程度上拉动需求，相对而言，因为今年不会有太多的资金投入到新的基础设施项目上，而其他可以拉动的投资是有限的。我认为投资新的基础设施更多的是为了未来经济增长的转型。由于未来更多的经济活动可能与数字化和移动互联网技术有关，大量的服务业和制造业面临转型，我认为未来对5g的需求会更大，5g在中国的覆盖面需要进一步扩大。因此，为了在未来发展5g，中国目前需要建设更多的基站。

消费可能不会促进经济复苏

总的来说，由于预期收入的影响，今年的消费增长肯定会大幅下降。今年，全球经济形势一片混乱，大量中小企业面临生存危机，这必将影响消费增长。影响消费力的主要因素是居民预期收入的增加，这在很大程度上决定了当前的消费支出。也就是说，居民不仅要考虑现在有多少钱，还要考虑下一年和下一年的收入能否保证稳定增长。因此，一旦发生经济危机，完全依靠家庭消费来刺激经济复苏是不现实的。当然，政府可以增加现金补贴或向一些家庭发放代金券来鼓励消费，但刺激消费的效果是短期的，难以维持。只有当经济复苏时，我们才能实现“六个保证”到“六个稳定”，然后中国的消费才能加速。不要把消费视为一种孤立的力量，它往往是多种因素共同作用的结果。从这个意义上说，就业和民生都得到了挽救，中小企业的消费会随着他们生活水平的提高而提高。

今年是实现消除贫困目标、努力奋斗、实现全面小康的关键一年。事实上，摆脱贫困的问题与鼓励消费是一样的。政府必须为这些穷人创造就业机会，并保持收入增长。如果我们只给穷人提供现金补贴，只能维持一段时间，很难真正摆脱贫困。因此，今年的政策侧重于就业，这是有道理的。如果说实现消除贫困的目标是一场硬仗，那么今年就必须把它纳入我们的“六保”目标，尤其是“确保就业”，如果不大规模减少就业机会，即使国内生产总值增长率不理想，也没有多大关系。

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来源：新浪直播网