中山证券首席经济学家李湛解读政府工作报告

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2019年3月5日上午，十三届全国人大二次会议召开，审议《2019年政府工作报告》。这份政府报告不仅是政府过去一年工作的总结，也是对2019年国民经济和社会发展行动计划的展望。下面主要分享一下我们学习《政府工作报告》后的六点体会:

首先，从经济发展目标的角度来看，该报告给出了gdp增长目标的弹性范围，在保持政策灵活性的同时突出了“底线思维”。这份报告不同于2018年政府工作报告中6.5%的增长目标，并提出2019年的目标是“国内生产总值增长6%-6.5%”。一方面，国内生产总值增长目标与前一年相比有所降低，这表明政府可能进一步加大对国内生产总值增长下降的容忍度；另一方面，6%的最低增长率反映了经济增长的“底线”，这可能意味着要实现“城镇新增就业1100多万人，调查失业率约为5.5%，登记失业率低于4.5%”的目标，至少需要6%的经济增长。充分就业所需的经济增长中心从8%(即所谓的“保证8”)下降到6%，这也从侧面反映出近年来中国经济的“减速转变”确实带来了近年来更高质量的发展。从中国经济发展的现阶段矛盾来看，空对gdp增长目标赋予了灵活性，在保持政策灵活性的同时突出了“底线思维”。可以预测，政府的经济目标在未来会朝着这个方向进一步改变。

第二，整体而言，我们认为今年政府工作报告最大的亮点是“降低成本”。本报告首先回顾了一年来中国经济取得的显著成就和政府工作的八大方面，提出了2019年中国经济社会发展的总体要求和政策取向。从报告公布的重要宏观经济数据可以看出，中国过去一年的经济成就显著，超过了过去一年制定的量化指标，政府工作卓有成效。在2018年，当内部和外部环境发生巨大变化时，这一成就确实是罕见的。从报告所述的2019年政策取向来看，这份政府报告的最大亮点是“降低成本”。具体来说，与2018年相比，报告增加了一些量化指标，即“将制造业等行业16%的现行税率下调至13%”、“将交通运输业和建筑业10%的现行税率下调至9%”、“降低城镇职工基本养老保险缴费比例”， 各地可降至16%，“小规模纳税人增值税起征点由每月3万元提高到10万元”，“中国高速公路省级收费站两年内基本取消”，“一般工商平均电价再降10%，“今年中小企业宽带平均资费再降15%，移动网络流量平均资费再降20%以上。 “。相关政策可以“全年减少近2万亿元的企业所得税和社保负担”。此外，“降低成本”不仅体现在减轻宏观税负的实际措施上，还体现在其他一些制度性交易成本上，如“做好服务是政府部门的职责，做坏服务是失职”、“让企业多花时间跑市场，少花时间跑审批”、“建立政府服务‘好评坏评’制度，由企业和群众来评判服务绩效”等，使人眼前一亮。

第三，从相关配套政策的表述来看，鉴于政府目标的灵活性，本报告提出了“积极财政政策”、“稳健货币政策”和“就业优先政策”的组合。其中，就就业优先政策而言，今年的报告首次将就业优先政策置于宏观政策层面，强调“就业优先政策”要“充分发挥”，突出“稳定就业”的重要性。这可能意味着“确保就业”是2019年的政策目标之一，以及其他相互冲突的政策目标(如减少产能等)。)可能会让位于充分就业的政策目标。在财政政策方面，强调“积极财政政策”应“加大力度，提高效率”。与去年相比，今年财政政策的赤字规模和赤字比例均有所增加，财政支出结构进一步向地方倾斜的趋势有所加强。从财政赤字看，今年财政赤字为2.76万亿元，其中中央财政赤字为1.83万亿元，地方财政赤字为9300亿元，均高于去年。赤字率也从2018年的2.6%升至2.8%，比去年的预算高出0.2个百分点。在中国经济总体稳定的背景下，这一积极调整凸显了财政政策的反周期调整功能。正如本报告所述，这一调整“为空政策留出了应对未来可能出现的风险的空间。”与此同时，2018年中央政府对地方政府的一般性转移支付增长率保持在10.9%，但地方特殊债券(新债券)从去年的1.35万亿增加到今年的2.15万亿。财政支出结构进一步向地方倾斜，有利于解决中央财力不匹配的长期结构性矛盾。同时，这也可能与中央政府在防范系统性风险的背景下继续推进地方债务清理整顿的政策意图有关。在货币政策方面，强调“稳健的货币政策”应该是“紧缩和适度的”。今年的报告没有限制广义货币m2和货币政策社会融资规模的增长率，强调“广义货币m2和社会融资规模的增长率应与国内生产总值的名义增长率相匹配。”《2018年政府工作报告》指出:“广义货币m2、信贷规模和社会融资规模应合理增加，流动性应合理稳定。”这种表达方式的改变相当于进一步解释什么是合理增长，适度是合理的。另外，与去年相比，今年的工作报告在去产能方面比较模糊，没有给出具体的指标，只保留了“市场化去产能”的表述。

第四，从实现经济发展目标可能遇到的困难来看，这份报告突出了实事求是的作风，并为“提前”做好了准备。一方面，报告对实现经济发展目标可能遇到的困难有着非常冷静和深刻的理解，并提出了这样一种务实的说法:“我们面临着越来越多的困境和困难的复杂局面”；另一方面，报告对可能出现的困难提出了“超前性”，指出要“处理好当前和长远的关系”、“协调好国内和国际的关系”、“平衡好稳定增长和防范风险的关系”、“处理好政府和市场的关系”。对于“全年减少近2万亿元企业税和社会保障费负担”所带来的压力，工作报告指出“各级政府要过紧日子”、“中央要开源节流”，并提出了“一般支出减少5%以上”、“三项公用经费减少3%左右”的具体对策，为进一步稳定预期、提振市场信心奠定了良好的“先行”基础

第五，经济增长的弹性区间和政策工具的有效组合，使空政策更倾向于经济结构和民生。在民生领域，该报告提出了“国家财政教育经费占国内生产总值的比重继续保持在4%以上，中央财政教育支出超过1万亿元”，“降低和统一大病保险扣除线，将报销比例从50%提高到60%”等具体目标，以明确的使命目标回应了近期社会各界普遍关注的热点问题。

第六，本报告中的许多政策举措也可被视为政府应对外部国际经济和政治环境变化挑战的举措。在中美经贸摩擦的背景下，一方面将进一步全面开放，“进一步放宽市场准入，减少外商投资准入的负面清单，允许更多领域实施外商独资经营”；另一方面，进一步深化改革，“加快国有企业改革”，“深化电力、油气、铁路等领域改革”。自然垄断行业应根据不同行业的特点，将网络运输分开，将竞争企业全面推向市场。”这些政策可被视为中长期内增强中国企业市场竞争力、改善中国经济、提高国民福祉和推动中国经济结构调整的不可或缺的措施。这也可以看作是中国政府主动应对外部国际经济政治环境变化的一项有针对性的举措。

总的来说，我们认为，这份政府报告所反映的发展理念、政策逻辑和具体政策措施进一步稳定了市场预期，是中国经济向高质量发展阶段转型的必要条件。在理清了在许多层面交织在一起的复杂的经济和社会问题之后，中国政府目前正在做正确的事情。然而，有两个问题仍然值得我们密切关注:第一，不能低估日益增加的困境和困难的复杂局面。需要"推进"政策难题，甚至是在诸如降低成本、降低能力、降低杠杆和稳定就业等问题上的难题；第二，中国发展仍处于重要的战略机遇期，要牢牢把握改革开放的时间窗口。中美贸易摩擦乃至潜在的国际治理体系摩擦始终是中国这个高度外向型经济的最大外生约束。中国经济内部结构的扭曲和系统性风险的解决可能迫在眉睫。因此，我们相信，保持当前的政策力度，坚决贯彻落实政府报告中提出的许多改革政策，加快推进这些政策，将促进中国经济的高质量发展。

来源：新浪直播网