甘犁：取消住房公积金将使市民承担更大房贷负担

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作者|李赣，江涛(西南财经大学中国家庭金融研究中心)

住房公积金今年备受关注。年初，中国国际经济交流中心副主任黄提议取消住房公积金，引发了住房公积金存废之争。在刚刚结束的“两会”上，各界代表指出了现行住房公积金制度存在的问题，并提出了四点改革思路:一是取消住房公积金；二是将住房公积金并入企业年金；三是将住房公积金贷款转变为政府对个人低息住房贷款的信用担保；第四，建立政策性住房金融机构。笔者认为前三种方案存在明显缺陷，政策性住房金融机构是住房公积金的改革方向。

首先，现行住房公积金制度的最大问题

对于现行公积金制度存在的问题，黄、、等代表认为存款利率过低，投资收益不高。事实上，住房公积金的存款利率是基准的一年期存款利率，这不仅低于商业银行的中长期存款利率，也低于理财产品的收益率。存款资金的使用，除按基准贷款利率发放个人住房贷款外，主要是存入商业银行，并按基准存款利率上浮一定比例后计息。这两个渠道的回报只是根据基准存贷款利率计算的，明显低于其他投资方式的回报。

事实上，公积金制度的主要问题不是资金的投资收益，而是住房保障。建立政策性住房金融机构，为中低收入群体提供负担得起的优惠住房金融服务，帮助他们提高生活质量，是国际通行做法。住房公积金是目前我国主要的政策性住房金融机制，也是广义住房保障体系的一部分。经过几十年的实践，住房公积金在促进城市住房市场发展、减轻中低收入家庭住房贷款负担方面发挥了积极作用。截至2018年，公积金个人住房贷款余额占个人住房贷款余额的16.19%。在2018年发放的个人住房贷款中，中低收入群体占95.73%，平均每笔贷款可节省利息支出8万元。

随着保障对象的变化，公积金改革必须首先顺应这一变化。住房公积金制度经过多年稳定运行后，有组织制度的职工住房问题逐步得到解决，而无组织制度的职工仍然面临着较大的住房问题。根据西南财经大学中国家庭金融调查的数据，在有住房公积金的城市家庭中，只有8.7%的家庭没有住房，31.6%的家庭有两个或两个以上的家庭。在没有参加住房公积金的城市家庭中，13.3%的家庭没有住房，只有15.1%的家庭有两套或两套以上住房。

在中国城市化进程中，不仅原有的中低收入群体需要政策性住房金融支持，以农民工和外国大学生为代表的新市民群体更需要这种支持。根据统计局的统计数据和瑞士法郎的数据，2016年中国城市新增人口约为1.67亿。新公民在就业、创业、社会保障缴款、个人所得税等方面为城市发展做出了贡献。，但他们靠自己的能力解决住房问题有困难，他们在享受政府住房保障方面不如当地公民。由于新市民主要在私营企业工作，占52%，他们的公积金覆盖率仅为26.9%。

因此，现行住房公积金制度的最大问题是制度设置与城镇居民购房需求不匹配。单位强制存款是目前公积金的一项基本制度安排。只要单位成立，即使职工家庭解决了住房问题，住房需求不足，职工也必须缴纳公积金。相反，只要缺乏组织制度，即使家庭需要买房，个人也不能存入公积金和获得低息住房贷款。这种“一刀切”的做法不能考虑到不同住房条件家庭住房需求的差异。住房公积金本身在一定程度上导致了城市家庭住房状况的差异。因此，在某种程度上，公积金制度目前所面对的问题，是该制度在过去20年成功运作的自然体现。

其次，大多数项目不能解决当前的问题

首先，取消住房公积金不利于城市居民的福利。取消住房公积金对减轻私营企业负担影响不大，因为私营企业的公积金覆盖率低，存款比例和存款基数也低。根据住房公积金数据，城镇私营企业职工住房公积金的建立率仅为23.1%，远低于国有企业(68.5%)。对于员工来说，民营企业的存款比例集中在5%的低水平，月平均存款额只有486元，低于国有企业的797元。但是，有薪工人享受住房公积金制度的单位分配、减税和低息贷款的好处。简单地取消公积金的分配，有助于减轻23.1%的老牌企业的负担，但会对员工的福利造成很大的损失，导致受薪员工的不满。特别是需要政策性住房金融支持的新市民，在取消住房公积金后将失去获得低息住房贷款的机会，不得不使用利率更高的商业个人住房贷款，这将承受更大的抵押负担。

第二，并入企业年金违背初衷。住房公积金改革的另一个方案是将其并入企业年金，企业年金是指新加坡的中央公积金制度。中央节约储金成员有三个节约储金账户，即普通账户、特别账户和医疗账户。其中，一般账户是主要账户，主要用于住房、保险、核定投资和教育支出；专用账户主要用于养老金和应急费用；医疗账户主要用于住院费用和部分已批准医疗项目的费用。中央公积金制度的特点是普通账户和其他账户之间的互操作性。如果普通账户中的资金不用于买房，那么在55岁以后，它们将成为退休账户和医疗账户，用于养老和医疗。但是，即使在目前的住房公积金制度下，存款也可以用于大病医疗，退休后可以直接提取。合并和非合并没有太大区别，除了收益不同。

简单地将住房公积金并入企业年金违背了政策性住房金融机制的初衷。对新加坡经验的强调忽略了新加坡住房金融体系的另一个关键细节，即hdb贷款。这是房屋发展局向购买楼宇及部分商业楼宇的家庭提供的低息按揭贷款，只较中央公积金的存款利率高出0.1个百分点。即使住房公积金并入企业年金，也要保留住房公积金个人贷款。然而，这种改革将干扰存款的使用方向，无论是追求高回报投资还是满足住房困难群体对低息住房贷款的需求。

此外，我国的企业年金还只存在于很小的范围内。2018年，全国只有8.74万家企业建立了企业年金，参保职工2388万人，仅占城镇职工基本养老保险参保职工的7.9%。

第三，提供信用担保存在很大风险。美国“两房”模式的基础是其成熟的资本市场和完善的个人信用评分系统。即便如此，当存在监管漏洞时，仍存在向中低收入群体发放过多住房贷款的风险，这将导致金融市场动荡。信用担保改革方案对资本市场、个人信用信息系统和金融监管提出了更高的要求。

第三，向政策性住房金融机构转型是一个更好的选择

为解决当前住房公积金制度与城镇居民购房需求不匹配的突出问题，有必要在单位强制存款方面取得突破。建立单位强制存款和个人自愿存款的双轨运行机制是可能的。雇主可以提供两种不同的住房公积金计划:强制存款和自愿存款，并根据自己的特点在单位分配和实际工资方面作出不同的安排。同时，员工可以根据自己的购买需求在强制存款和自愿存款之间进行选择。此外，该模式还允许个体工商户、灵活就业人员和其他非单位职工通过自愿缴费方式参加住房公积金。

自愿存款制度不仅要保持强制性存款制度的一些基本制度安排，还要进行一些适应自身存款对象的制度创新。自愿存款制度在存款金额上下限、税收减免范围、贷款金额上限、存款余额提取条件等方面应与强制存款制度高度一致。自愿存款制度独特的制度安排主要包括以下三点:

首先，提供适当的财政补贴。作为住房保障体系的一部分，自愿存款制度的服务对象主要是中低收入城镇的注册居民和以农民工、外国大学生为代表的新市民。获得一定程度的财政补贴以促进该制度的建立和发展是必要和合理的，这也是德国、法国等国目前的做法。

二是严格执行“存贷联动”贷款额度评估机制。根据各基金的存款金额和存款时间，准确计算贷款总额。这种方式可以使存款资金的贡献更等于低息贷款的收益，避免短期投机套取贷款资金。

第三，拓宽外部融资渠道。由于单位出资不足，存款人倾向于参与出资以获得低息贷款，自愿出资制度可能面临流动性不足。因此，有必要在风险可控的前提下，拓宽融资渠道，提高贷款资产的流动性。这种操作类似于典型的政策性金融机构，后者是住房公积金改革的方向。

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来源：新浪直播网